绘制度“蓝图” 铺改革“跑道”

——浙江将建章立制贯穿监察体制改革全过程

监察法是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，是监委这一政治机关运行所依据的重要制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，在实践中形成了一套行之有效的制度做法。监察法每一条规定都能从十八大以来的实践创新中找到出处，许多法条都是这几年一以贯之的具体举措。

作为先行试点的3个省份之一，浙江从2016年10月启动监察体制改革试点开始，就坚持从实践最需要的制度抓起，把制定监察业务运行工作规程、监察留置措施的操作指南作为第一步，同步设计各类监察文书，探索设立留置场所及一系列相关配套制度，以及和检察机关、司法机关等衔接的具体办法，全线打通纪法贯通、法法衔接各个节点，基本形成了一整套完整的制度体系。

高位谋划，一体推进

从最急需的制度一步步建立起来

《监察业务运行工作规程》《监察留置措施操作指南》《监察留置场所管理指导意见》……

在浙江省监委委员、省纪委监委案件监督管理室主任郭卫东的案头，堆着一叠厚厚的制度材料。

这是经过一年多的实践探索之后，浙江省纪委监委收获的丰硕成果。郭卫东说，作为先行先试的省份之一，浙江经历了建章立制、边试边改、总结经验的过程。

“执纪监督、审查调查部门权力如何运行？监察工作如何开展？”监察体制改革试点工作启动后，一个个问题纷至沓来。彼时大家首要考虑的，也是最重要的问题，就是监委组建以后，究竟该如何运转。

没有现成规章可依、没有前人探索可循，只能摸着石头过河。

时间回溯至2017年5月12日，一场全省范围内的征求意见座谈会正在紧张进行，省纪委监委机关25个内设机构、34个省纪委监委派驻纪检监察组、11个设区市纪委监委主要负责同志参加。

会议结束，天已黑。省纪委副书记、监委副主任王海超合上笔记本，疾步走出会议室，来不及喝口水，便安排相关职能部门人员连夜对收集到的意见和建议逐条进行梳理，分门别类研究。

“坚持问题导向，本着用什么规范什么、缺什么完善什么的原则予以明确和规范。”就这样，浙江省纪委监委先后数次召开研讨会、不同部门负责人参加的座谈会，多次组织公检法等单位的行家里手会商，反复研究改革试点方案……终于，浙江省《监察业务运行工作规程》“破壳而出”！

该规程明确了监察范围和监察职责，对谈话、询问、留置等12项调查措施做出了详细的规定，共7章136条。“考虑到工作衔接时间十分紧张，我们又根据规程制作了流程图，从收到问题线索开始，按照流程图一步步往下走就可以了。”浙江省纪委监委有关负责人告诉记者。

在一次又一次的探索中，浙江总结出了一条经验：从实践最急需的机制制度建起，而不是面面俱到。在他们看来，试图一次解决所有问题，穷尽各个环节，搞出一部“百科全书”，反而容易把亟待破解的问题淹没在大量条文中，落入“制度陷阱”。

截至今年5月，浙江省纪委监委相继出台24项制度，先后设计了与监察措施配套的45类法律文书，制作了监察日常工作使用的79种模板。

探索在前，提炼在后

制度在实践中不断检验完善

“经省纪委监委交办，杭州市纪委监委对浙江国大集团有限责任公司党委原副书记、董事、总经理叶良柱（非省管干部）严重违纪违法问题进行了立案审查调查。经查，叶良柱严重违纪，并涉嫌受贿、贪污犯罪。杭州市纪委常委会、监委委务会研究决定，由浙江国大集团有限责任公司党委对叶良柱作出开除党籍处分；市监委将其涉嫌犯罪问题移送检察机关审查起诉。”

2017年9月29日，杭州市纪委监委发布的这条通报，引起了社会各界的关注。

叶良柱是省属国有企业领导人员，为什么由杭州市纪委监委负责立案审查调查？

“我们结合实际作了细化探索，规定对本行政区域内属于上级垂直管理单位的公职人员，按照级别，实行属地管理，上级监委可以指定下级监委管辖。由于叶良柱不是省管干部，因此省纪委监委将此案交由杭州市纪委监委办理。”浙江省纪委监委有关负责人告诉记者，这样的监察模式，也是浙江省在探索实践中逐步调整、完善，而后再经由实践来检验的。

小智治事，大智治制。“这些制度的出台，在开始阶段并不都是强制性的，是指南，是一种建议。从省纪委监委层面作出的安排，供各级纪委监委参考，同时我们也鼓励各级纪委监委在探索过程中不断完善相关制度，坚持边试点边总结边提升。”浙江省纪委监委有关负责人说。

在实践中检验和完善制度，这是浙江省在制度建设中收获的另一条宝贵经验。据了解，浙江省纪委监委现行的《监察业务运行工作规程》等制度，以及监察调查文书、审理文书、谈话讯问笔录、权利义务告知书和起诉意见书等79个业务工作模板，都是经过多次调整，在实践中逐步探索完善的。

“这些规章制度运行几个月之后，省纪委监委主要负责人带头，相关负责人兵分多路，实地到全省11个市和有关县（市、区）、乡、村，听取各级党委、纪委监委和相关部门、社会各界对改革试点运行情况的意见建议。”郭卫东说，浙江省纪委监委收集了基层提出的253个亟待解决的问题，并针对问题制作问答录，下发到基层，一些意见建议也反映到了规章制度的修改之中。

纪法贯通，法法衔接

探索健全各项业务运行衔接机制

前不久，浙江省纪委监委第十纪检监察室审查调查浙江机场集团有限公司原党委委员、副总经理金谷严重违纪案件，按照有关制度规定，案件审查从初始到终结阶段，均与省纪委监委案管室、审理室，公安机关、检察机关、审判机关以及其他相关部门协作。

——第十纪检监察室与公安机关充分协商协调，发挥公安机关在技术调查、情报信息等方面的优势，确保涉案人员第一时间到案；

——在案件查办过程中，尤其是在事实定性、证据体系架构等问题上，注重与检察机关、审判机关的研究沟通，经常就案件的证据、定性问题与法院的同志定期开展分析研究……

“监察体制改革绝不只是组建机构、转隶人员那么简单，而是要在具体工作中，实现党纪和国法的有序衔接。”省纪委监委有关负责人告诉记者，在试点工作的制度探索中，浙江十分注重完善执纪监督、线索处置、案件调查等协作配合机制，健全查办职务犯罪案件协作机制，深化纪检监察机关与审判机关、检察机关、公安机关等的协作配合。省委反腐败协调小组制定了《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》，明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面衔接问题，并配套制定相应的监察文书。

“改革试点以来，浙江省纪法、法法衔接顺畅高效，全省各级纪检监察机关、审判机关、检察机关、公安机关各司其职、各负其责，互相配合、互相制约，协同推进反腐败工作，实现职务犯罪案件优质、高效、协同办理。目前，我们正根据监察法，及时修订完善相关制度，健全日常监督、问题线索处置、调查、审理、申诉复查等工作制度。”浙江省委常委、省纪委书记任振鹤介绍说。